公益诉讼要立法了：一部专门法的十年进阶

2026年10月30日，全国人大常委会法制工作委员会发言人黄海华在记者会上介绍，十四届全国人大常委会第二十五次会议将于11月2日至6日在北京举行，会议将继续审议检察公益诉讼法草案。这已经是这部法律草案的第三次审议，距离2025年6月《生态环境法典》施行、其中对检察公益诉讼作出规定，只隔了一年多。

对普通读者来说，“公益诉讼”听起来像法律圈内部的术语。但它的影响其实触手可及：被污染后重新清澈的河流、被追回的国有财产、因检察建议而整改的食品安全问题，背后往往都有一场公益诉讼在起作用。而这部专门立法一旦通过，将把散落在民事诉讼、行政诉讼里的零散条款，整合成一部专门规范检察机关“为公共利益打官司”的法律。本文把它讲清楚，并谈谈对律师执业意味着什么。

一、从试点到立法：一条走了十年的路

检察公益诉讼制度的起点，是2015年7月。十二届全国人大常委会通过决定，授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点，重点围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。两年的试点积累了重要经验，也形成了基本共识：检察机关作为国家法律监督机关，通过提起公益诉讼督促行政机关依法履职、调动其他适格主体积极行使公益诉权，走出了一条符合我国国情的公益司法保护之路。

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，自2017年7月1日起施行，正式确立了检察公益诉讼制度。这次修改在民事诉讼法第五十五条增加了第二款，规定人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者这些机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼；在行政诉讼法第二十五条增加了第四款，规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

此后，2018年最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，2020年又作了修正；2021年最高人民检察院发布《人民检察院公益诉讼办案规则》。制度在实践中不断充实，案件范围从最初的几个领域逐步扩展。如今，把十年试点和实践中形成的成熟做法上升为一部专门法律，正是这次立法的使命所在。

二、草案三审稿改了什么：四个关键词

据全国人大常委会法工委发言人介绍，今年6月，十四届全国人大常委会第二十三次会议对检察公益诉讼法草案进行了二次审议。此后，草案向社会公开征求意见，在中国人大网收到758人次提出的2482条意见，还通过代表工作信息化平台征求全国人大代表意见，并邀请部分全国人大代表参加座谈。草案三审稿根据各方面意见，拟作以下主要修改：一是完善检察公益诉讼案件领域；二是完善管辖和审判程序，与有关诉讼法做好衔接；三是优化民事公益诉讼诉前程序；四是充实对检察公益诉讼工作进行监督的规定。

这四点修改，每一项都对应着实践中的真问题。在案件领域方面，有代表建议进一步完善案件领域、增加无障碍环境建设等内容；有社会公众建议将“文物等文化遗产保护”修改为“文化遗产保护”，并增加检察机关对公益诉讼执行活动的监督。在诉前程序方面，有代表建议增加检察机关提起民事公益诉讼公告程序的例外情形。这些意见的吸纳，说明立法正在回应公益诉讼实践中越来越丰富的场景。

三、行政公益诉讼：给行政机关套上“程序缰绳”

公益诉讼分两大类：行政公益诉讼和民事公益诉讼。行政公益诉讼的对象是行政机关——当负有监管职责的部门不作为或违法行使职权，导致国家利益或社会公共利益受损时，检察机关可以先发出公益诉讼检察建议，督促其依法履职；行政机关仍不履职的，检察机关再向法院提起行政公益诉讼。这种“先建议、后起诉”的梯度设计，既保留了行政系统内部纠错的优先性，又在最后保留了司法监督的刚性。

在司法实践中，行政公益诉讼的案件类型已经相当丰富。最高人民检察院印发的指导性案例显示，行政机关因怠于向人民法院申请强制执行，致使行政处罚决定不再具有强制执行力、公共利益持续受损的，检察机关可以制发检察建议督促履职；行政机关仍未依法履职的，应当依法提起行政公益诉讼。对于同一行政机关对多个同一性质违法行为不依法履职的情形，检察机关还可以作为一个案件办理，既节约诉讼资源，又兼具预防功能。这些规则都在为“行政公益诉讼怎么打”提供更清晰的程序指引。

四、民事公益诉讼：诉前公告与诉讼主体协同

民事公益诉讼则针对损害公共利益的行为主体，包括污染环境、侵害众多消费者权益等情形。按照现行规则，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，以及侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院才可以向人民法院提起诉讼。这种“公告先行”的设计，目的是给其他适格主体以优先起诉的机会，检察机关则在其中承担补充性和保障性的角色。

草案三审稿拟优化民事公益诉讼诉前程序，还拟增加检察机关提起民事公益诉讼公告程序的例外情形，这说明立法者在保留“公告”这一社会参与机制的同时，也在考虑如何让制度运转得更有效率、更契合实践。此外，检察机关在办理破坏生态环境等犯罪行为提起刑事公诉时，还可以一并提起附带民事公益诉讼，由同一审判组织审理，实现刑事追责与公益救济的协同。

五、与生态环境法典的衔接：绿水青山有了法律保障

本次立法特别强调与《生态环境法典》的衔接。2025年施行的《生态环境法典》对生态环境领域的公益诉讼制度作出了规定，明确检察机关可以依法提起公益诉讼。检察公益诉讼法草案据此作了有效衔接：一是明确检察机关提起行政公益诉讼、民事公益诉讼的领域包括生态环境；二是对检察机关提起行政公益诉讼作了细化规定，明确人民检察院在提起行政公益诉讼前，通过发出公益诉讼检察建议，督促行政机关依法履行职责；三是对检察机关提起民事公益诉讼诉前程序作了进一步规定；四是对检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的起诉期限、诉讼请求以及举证责任等作出具体规定，保障生态环境领域的公益诉讼制度落地实施。

把生态环境纳入公益诉讼的专门领域，并明确起诉期限、诉讼请求、举证责任这些程序细节，意义在于：过去公益诉讼中一些程序问题靠个案摸索、靠司法解释弥补，现在有了明确的法律依据，办案更规范，当事人和利害关系人的权利也更可预期。这也是这部专门法“落地可操作”的重要体现。

六、对律师执业与企业合规的启示

对法律从业者而言，公益诉讼专门立法带来的不是某个零散业务，而是一个体系化的执业场景。其一，公益诉讼代理需求会上升。无论是行政公益诉讼中行政机关被诉，还是民事公益诉讼中企业被诉，被诉方都需要专业律师应对。随着案件领域从生态环境、食品药品扩展到文化遗产保护、无障碍环境建设等，律师的介入空间会更大。其二，为行政机关、政府平台提供法律顾问服务的律师，要把公益诉讼风险前置纳入顾问工作——督促客户单位完善监管履职留痕、规范执法程序，避免因不作为而成为公益诉讼的被告。对主营政府采购、招投标的团队而言，这尤其重要，因为很多公益诉讼指向的正是公共资金、公共资源的保护。

其三，对企业和市场主体来说，合规的含义要扩容。公益诉讼让损害公共利益的行为面临更高维度的追责——即便单个消费者的损害金额不高、无人主张，检察机关仍可代表公共利益提起诉讼，企业的环保、食品安全、消费者保护责任不再是“小事”。企业应当把公益合规纳入风控体系，尤其关注生态环境、安全生产、产品质量等领域的合规红线，同时留意检察院发布的检察建议和典型案例，作为合规自查的参照。

结语

从2015年的试点，到2017年写进民事诉讼法、行政诉讼法，再到今天一部专门法律草案的三次审议，检察公益诉讼走过了从“个案探索”到“制度定型”的完整历程。它让“公共利益”不再是一个抽象概念，而是可以通过司法程序被主张、被救济、被监督的实体权利。这部法律一旦通过，将让公益诉讼的启动更规范、审理更顺畅、监督更有力，也让公共利益保护的每一个环节都更有法可依。对公众而言，读懂这部法，就是读懂公共利益的司法守护路径。