“小过重罚”将成过去式——食品安全法大修草案的五个法律看点

“小过重罚”将成过去式——食品安全法大修草案的五个法律看点

2026年10月10日，国家市场监督管理总局发布《中华人民共和国食品安全法（修订草案征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。这是食品安全法自2009年颁布施行、2015年较大幅度修订之后，迎来的一次大规模系统性修订。媒体在报道时普遍提到两个关键词：“小过重罚”和“职业打假人”。这一次修法，恰恰是冲着这些困扰监管部门和经营者多年的突出问题去的。对于食品生产经营者、消费者乃至律师同行来说，这份征求意见稿里藏着不少值得细读的法律信号。以下五个看点，帮你快速把握这次修法的脉络。

一、为什么要大修：从“小过重罚”的争议说起

现行食品安全法的处罚条款，有一个常被诟病的问题：罚款的法定幅度“一刀切”，没有随违法规模拉开梯度。以现行食品安全法第一百二十四条为例，生产经营致病性微生物超标、超范围使用食品添加剂等违法行为，货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。问题就出在“五万元以上十万元以下”这一档：同样在这个区间内，货值几百元的小摊位和货值近万元的中型经营户，适用的罚幅完全相同。实践中因此出现了一些处罚与违法程度明显不匹配的案件，社会舆论称之为“小过重罚”。

这种做法的根子，在于和行政处罚法确立的“过罚相当”原则产生了张力。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。罚款数额应当和违法规模、危害后果挂钩，而不是套用一个固定的区间。修订草案对法律责任章节进行系统修改，正是要把“过罚相当”从原则落成可操作的规则。

二、罚款计算方式的梯度化：货值倍数罚与一千元保底

修订草案在罚款计算方式上做了一个关键调整：主要处罚条款统一改为“货值金额倍数罚”。按照市场监管总局的解读，此前“五万元以上十万元以下”的表述，将调整为货值金额五倍以上十倍以下；“十万元以上十五万元以下”相应调整为货值金额十倍以上十五倍以下。罚款数额不再是一个固定的区间，而是随着货值金额浮动，让处罚力度与违法规模精准匹配。

与此同时，草案普遍增设了“货值金额不足一千元的，按一千元计算”的计算规则。这个“保底线”解决的是另一个现实问题：如果完全按货值倍数计算，货值极低的小违法可能只被罚几块钱，既起不到惩戒作用，也显得儿戏。一千元的底线既守住了处罚的严肃性，又避免了畸轻畸重。综合来看，修订后的罚款规则呈现出清晰的梯度：货值越小，罚得越轻；货值越大，罚得越重；无论大小，都有兜底。这正是“过罚相当”在技术层面的落地。

三、惩罚性赔偿的“限缩”：十倍赔偿回到“生活消费”轨道

第二个广受关注的修改，落在消费者惩罚性赔偿条款上。现行食品安全法第一百四十八条规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金，增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。十倍赔偿的初衷，是鼓励消费者积极维权、加大对违法者的惩戒。

但这条规则在实践中被一些人“用歪了”。部分职业索赔者批量购买小额商品，专门寻找标签瑕疵或轻微问题，反复投诉、起诉，以十倍赔偿为要挟索要和解费，形成了一条灰色产业链。修订草案对此作出回应：将主张惩罚性赔偿的主体从“消费者”限缩为“因生活消费需要购买的消费者”，把职业恶意索赔等非生活消费购买者排除在惩罚性赔偿的适用范围之外。

值得注意的是，这个方向与最高人民法院2024年发布的《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕9号）是一致的。该解释第一条规定，购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的食品不符合食品安全标准，请求支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持；第十二条进一步明确，购买者明知食品不符合标准仍购买索赔的，人民法院在合理生活消费需要范围内依法支持其诉讼请求。也就是说，司法早已开始按“生活消费”口径把握十倍赔偿的边界，此次修法是把这一裁判规则上升为法律规定。

四、对恶意投诉举报亮明态度

与惩罚性赔偿限缩配套的，是对恶意投诉举报的直接规制。修订草案在相关条款中新增了这样的表述：任何单位和个人不得滥用投诉举报非法牟利、恶意投诉举报。这在全国性食品安全立法中第一次把“职业索赔”作为明确的规制对象写进法律。

恶意投诉举报的危害是双重的：一方面，它把宝贵的行政资源浪费在处理批量、重复、无实质安全风险的投诉上，挤占了真正关乎消费者健康的监管力量；另一方面，它以“维权”之名行勒索之实，让守法经营者疲于应付，甚至被迫花钱消灾。草案这一条的意义，在于给监管部门拒绝、处理这类投诉提供了明确的法律依据，也给经营者面对“职业索赔”时增添了底气——正常的投诉举报依然受保护，滥用投诉举报牟利的路将被堵上。

五、学校食品安全与新业态监管的新规

这次修订的另一大块内容，是回应食品安全监管出现的新领域、新问题。草案增设了“学校食品安全”专节，确立校长（园长）负责制，建立中小学、幼儿园集中用餐陪餐制度。学校食堂的食品安全责任从此有了更具体的制度抓手：校长是第一责任人，陪餐制度让管理者亲口试吃、随时发现风险，这一安排直击校园食品安全事故频发的痛点。

新业态同样是重点。草案针对网络食品经营增设专门章节，回应直播带货、外卖平台等场景下责任不清、监管空白的难题——平台责任如何划分、入网经营者资质如何审核、直播中宣传的食品与实际不符时谁来担责，这些在草案中都给出了更明确的规则。新业态发展快，法律不能等它出够事故再补漏洞，这正是此次修法“向前看”的地方。

六、对企业与消费者的启示

对食品生产经营者来说，这次修订带来的信号是明确的：合法合规经营的底线没有放松，但处罚机制变得更加精细、更讲道理。以往那种“无论大小一罚到底”的焦虑可以放下，前提是真正把食品安全管理制度做扎实——特别是学校、网络经营等新增规制的领域，合规要求只会更细。面对职业索赔，经营者也应当学会依法应对：对合理投诉积极整改、妥善处理，对明显超出生活消费需要的批量索赔、恶意投诉，可以依据草案精神和法释〔2024〕9号确立的“合理生活消费需要”标准主张抗辩。

对消费者而言，十倍赔偿的“门槛”看似收紧了，但保护并未减弱——真正因生活消费需要购买到不符合安全标准食品的消费者，依然可以主张惩罚性赔偿，维权的正当渠道始终畅通。被限缩掉的，只是那些把法律当作牟利工具的滥用行为。对律师同行来说，食品安全领域的行政合规、职业索赔应对、惩罚性赔偿诉讼，在修法落地后都将迎来一轮规则更新，值得提前研究布局。

结语

从“一刀切”的罚款区间，到与货值挂钩的梯度罚；从无限扩张的十倍赔偿，到回到生活消费轨道的理性适用——这次食品安全法大修，本质上是在做同一件事：让处罚和赔偿都回到“过罚相当”的正轨上来。食品安全底线不能松，这是大修不变的立场；处罚与赔偿要精细、要公平、要匹配违法程度，这是大修最鲜明的进步。征求意见稿只是起点，正式条文还会在吸纳各方意见后进一步打磨，但方向已经清晰：法律要保护的，是真正的消费者利益和守法经营的秩序，而不是任何人借法律之名牟利的机会。